Rötterna till det svenska systemskiftet

Under senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet försköts Sverige häftigt i nyliberal riktning. Men vad var det egentligen som hände? Och hur ska vi förstå bakgrunden till denna process? Kerstin Eldh bringar ljus över ett avgörande vägval i svensk politisk historia.

Vad är det med Nancy MacLeans bok om nyliberalen James Buchanan, Democracy in Chains, som så oroar nyliberaler? För inte så länge sedan tog Mattias Svensson heder och ära av författaren i Aftonbladet. Ändå hittade jag bara fyra svenska texter om hennes bok, däribland Svenssons egen och en från Timbro, när jag googlade på den. Varför då denna starka reaktion? Är nyliberaler rädda för att boken avslöjar något som de inte vill ska komma upp i ljuset? I USA har nyliberaler anklagat MacLean för ovetenskapligt konspirationstänkande och till och med krävt att hon borde avsättas från sin professorsstol, trots att hon belönats med flera priser för sin bok.

Nyliberalernas reaktion på Democracy in Chains påminner om Stefan Fölsters reaktion på Per Molanders rapport om New Public Management – Dags för omprövning (2017:1) – som lämnades till ESO (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi).1 Fölster beskyllde rapporten för att vara konspirationsteoretisk. ”Vi skulle aldrig ha släppt fram en sådan här rapport på 90-talet”, sa Fölster, som satt i ESO-styrelsen på den tiden.

Lindbeck och Buchanan
I den svenska vänstern är det tyst om Buchanan, trots att han haft ett stort inflytande över hur nyliberaler utformat svensk politik, efter det att han fick det så kallade Nobelpriset i ekonomi 1986. Ordförande i den kommitté som utsåg honom till pristagare var dirigenten för det svenska nyliberala systemskiftet, Assar Lindbeck.
Att Lindbeck starkt påverkades av Buchanan framgår av ett temanummer av den nationalekonomiska tidskriften Ekonomisk Debatt (nr 4/2013) för att fira 20-årsjubileet av betänkandet Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16). Detta betänkande hade lämnats av den så kallade Lindbeckskommissionen, som regeringen Bildt tillsatt. Kommissionen sammanfattade sina förslag i 113 programpunkter.

I ledaren med titeln Lärdomar av en jubilar i Ekonomisk Debatts temanummer står det:

Det vi finner särskilt intressant är hur Lindbeckkommissionen lyfte blicken från det som diskuterades i den politiska debatten och ställde frågan hur den ekonomiska politikens regelverk hade påverkat en rad ekonomisk-politiska misslyckanden under flera decennier i Sverige. Med detta synsätt, som för övrigt i hög grad har lanserats av den nyss avlidne ekonomipristagaren James Buchanan, är det inte minst reglerna för politiskt beslutsfattande som påverkar politikens utfall och, därmed, hur ekonomin fungerar …

I en artikel av Birgitta Swedenborg i temanumret skriver hon

… den teoretiska grunden i kommissionens betänkande för att fokusera på ”konstitutionen” för ekonomisk politik och inte bara den ekonomiska politiken i sig…

Det som Lindbeck fokuserade på var ”reglerna för politiskt beslutsfattande” eller ”konstitutionen för ekonomisk politik”, skriver nyliberalerna. Det handlar alltså om de mer djupgående strukturerna för hur samhället fungerar, villkoren som gör att allt flyter på utan att särskilda beslut måste tas i varje enskild fråga.

Vänstern och ”reglerna för politiskt beslutsfattande”
Konstitutionen, eller som vi också säger grundlagarna, har stor betydelse för hur samhället fungerar. Nyliberalernas intresse för ”reglerna för politiskt beslutsfattande” har inte lett till ett motsvarande intresse till vänster. Vilket inflytande hade Buchanan på Lindbeck? På vilket sätt ändrade Lindbeck på ”reglerna för politiskt beslutsfattande ”? Vilka konsekvenser har det fått? Varför studerar inte svensk vänster hur nyliberal strategi ser ut för att kunna motarbeta de viktigaste förändringarna? Har nyliberaler ett problemformuleringsprivilegium som gör folk rädda för att bli anklagade för konspirationstänkande om de diskuterar Buchanans strategi? Är det därför Democracy in Chains inte diskuteras?

Men MacLeans bok handlar inte om att Buchanan skulle ha ägnat sig åt konspirationer. Den handlar snarare om hur han utvecklade en slags manual för hur ett nyliberalt systemskifte bör genomföras Det som slår en vid läsningen av boken är likheten mellan den strategi som nyliberaler i Sverige har använt och den strategi som Buchanan utformade för att en politik som majoriteten av väljarna är emot skulle kunna genomföras.

MacLeans upptäckt
MacLean är specialiserad på den amerikanska Söderns historia. I den egenskapen ville hon forska vidare om hur vissa områden i Virginia införde skolpeng som ett sätt att bekämpa Högsta domstolens beslut att segregationen skulle avvecklas snarast möjligt. Skolpengen användes under några år kring 1960.

När MacLean läste om detta stötte hon på James Buchanans namn som hon då inte kände till. Mannen som låg bakom idén om skolpeng i Virginia hade nyss dött och hon fick som första forskare tillgång till hans osorterade arkiv på George Masonuniversitetet nära Washington D.C.

Direkt stötte MacLean på en hög hemliga brev från en av USAs rikaste personer, Charles Koch, om miljontals dollar som denne gav Buchanans universitet. Charles Koch har tillsammans med sin bror David varit initiativtagare till en rad nyliberala projekt, däribland Teaparty-rörelsen och Cato Institute. Ju mer MacLean läste desto mer förstod hon att Buchanan haft en betydelse som var mycket större än förslaget att införa skolpeng i Virginia.

Buchanan och den heliga äganderätten
Buchanan hade växt upp i en sydstatsmiljö som var starkt präglad av John C Calhoun (vicepresident på 1800-talet), vilken bland annat hävdade att frihet består i ägarens absoluta rätt att använda sin egendom (inklusive sina slavar) precis som han vill. Enligt Calhoun är det förtryck att inkräkta på äganderätten, då det innebär att gynna de oförtjänta massorna på ägarnas bekostnad. Det är tankar som sträcker sig tillbaka till den förste äganderättsfilosofen, Locke, som var en av upplysningens portalfigurer på 1600-talet. Han menade att äganderätten var grunden för samhällskontraktet.

James Buchanan

Genom att smälta samman tesen att äganderätt står över alla andra rättigheter med von Hayeks och von Mises’ nyliberalism blev Buchanan initiativtagare till en teori som han kallade Public Choice vilket gav honom Nobelpriset i ekonomi (som, det kan påpekas, inte finansieras av arvet efter Nobel, utan med den svenska statens pengar). Hans teori handlar om politiskt beslutsfattande och kopplar samman konstitutionella frågor med ekonomi. Den utgår från en marknadsekonomisk modell för att analysera politiskt agerande i demokratier. Den grundläggande premissen är att politiskt majoritetsstyre underminerar den fria marknadens effektivitet. Utifrån det förs rigorösa, formella och ofta matematiska resonemang. Aktörerna ses som rationella och styrda av egenintresse. Väljarmajoritetens egenintresse leder till en benägenhet att beskatta rika minoriteter. Lösningen för de rika ligger i att formulera en konstitution som skyddar deras intressen. Buchanans recept för det nyliberala systemskiftet var en ”revolution i konstitutionen”, som byggde oåterkalleliga hinder i syfte att att begränsa demokratins inflytande.

Konceptet prövades först av Pinochets junta, där Buchanans före detta elev José Piñera2 ingick, vilket gav Chile en ny konstitution. Buchanan besökte Chile och gav Pinochetregimen rådet att skriva den nya konstitutionen så att det skulle bli svårt, ja helst omöjligt, att rulla tillbaka förändringarna – och det verkar ha lyckats. Trots försök har det inte gått att göra några genomgripande förändringar i denna. Nu kräver dagens demonstranter att den byts ut.

I Sverige var det inte konstitutionen, det vill säga grundlagarna som drabbades av djupgående nyliberala förändringar av ”reglerna för politiskt beslutsfattande”, utan kommunallagen. Trots att den har en avgörande betydelse för hur Sverige styrs, klassas den inte som grundlag. Det var därför betydligt enklare att ändra kommunallagen än grundlagarna som kräver två omröstningar med riksdagsval mellan. Effekterna blev genomgripande.

Fem år efter att Assar Lindbecks kommitté gett Buchanan Nobelpriset antogs en kommunallag som ledde till en grundläggande förändring av hela samhället. Denna nya kommunallag antogs strax efter valet 1991, men trots dess långtgående följder nämndes den inte i varken i valdebatten eller i samhällsdebatten i övrigt. Det var regeringen Bildt som införde den men den var förberedd av Ingvar Carlssons regering.

Skattereform förstärker kommunallagen
Redan innan den nya kommunallagen antagits hade socialdemokraterna och folkpartiet 1990/1991 genomfört en skattereform som innebar att 85 procent av befolkningen bara skulle betala kommunalskatt som är platt och inte gör någon skillnad mellan olika inkomstnivåer. Det innebar en stor skattesänkning för skikten av medelklass, samtidigt som även de rikaste erhöll lättnader eftersom ingen längre betalade mer än 50 procent i skatt. När skattereformen kombinerades med den nya kommunallagen blev effekterna mer omfattande än vad man kunde ana när man såg dessa förändringar var för sig.
Den nya kommunallagen tog bort de flesta statliga regleringarna över hur kommunernas verksamhet skulle bedrivas, var besluten skulle fattas och vilken nivå samhällsservicen skulle leva upp till. Kravet i den gamla kommunallagen att kommunala bolag inte fick göra vinst, utan att deras verksamhet istället skulle ge medborgarna så billig och bra service som möjligt, togs bort i den nya kommunallagen. Samtidigt som kommunerna fick ta över nya ansvarsområden, som skola och äldreomsorg, förbjöds de också att höja skatten. Det gav kommunerna få möjligheter annat än att avskeda anställda i välfärden och sälja gemensamt ägda tillgångar för att klara ekonomin när staten vältrade över kostnader på dem.

Strategin växer fram
MacLean beskriver hur Buchanan byggde sin strategi när han såg politiska förslag som skulle stärka ägarmakten förlora i en rad demokratiska val. Det gällde exempelvis skolpengen i Virginia och när hans välgörares bror David Koch ställde upp som vicepresidentkandidat för det Libertarianska partiet 1980 och fick mindre än en procent av rösterna.

Detta fick Buchanan att inse att det inte gick att öppet argumentera för nedmonterad välfärd utan att det måste ske enligt en viss strategi. Det gällde att ta små steg, som vart och ett ändrade reglerna, samtidigt som de förstärkte varandra. Buchanans idéer utgjorde en strategi för en omfattande omvandling som kunde ske under radarn för vanligt folk men ändå lagligt. Planen gick ut på att agera på många områden samtidigt, så att andra än nyliberalerna inte skulle märka något förrän det var för sent.

Efter Buchanans Nobelpris 1986 ser vi en mängd förändringar i nyliberal riktning i Sverige, förändringar som sammantaget ledde till ett systemskifte utan att det diskuterades. Förutom den nya kommunallagen och skattereformen, som ledde till nerskärningar av välfärden och privatiseringar, kommunaliserades skolan och det infördes individuella löner och New Public Managements marknadstänkande vann insteg på många områden inom offentlig sektor. Beslut togs att gå med i EU, liksom ett principbeslut om att förändra pensionssystemet. Nedskärningarna inom välfärden ledde till att många avskedades och arbetslösheten steg till nivåer som inte existerat sedan 1930-talet.

Att underminera förtroendet för välfärden
Buchanan insåg att välfärdssystemen var populära och föreslog ett sätt att underminera förtroendet genom att gradvis försämra villkoren så att folk inte var redo att försvara dem när finanskapitalet erbjöd alternativ. I Sverige ser vi nu exempelvis antalet privata sjukförsäkringar öka när sjukvården och Försäkringskassan inte levererar.
Liksom Buchanan insåg de svenska moderaterna att det inte gick att öppet argumentera för nedmonterat välstånd. Bo Lundgren gick till val 2002 med löftet att kraftigt sänka skatterna, vilket ledde till ett misslyckande. Reinfeldt däremot talade om hur många jobb han skulle skapa med ”jobbskatteavdrag” och sänkte skatterna ännu mer.

Den smarte Reinfeldt tillämpade också ”söndra och härska”-strategin. Genom att pensionärerna inte fick något ”jobbskatteavdrag” skapades en stor grupp som krävde skattesänkningar för egen del. När pensionärerna fått sänkningarna genomfördes ett nytt skatteavdrag för dem som jobbade och proceduren upprepades. Skattesänkningarna medförde lägre inkomster för stat och kommuner. Med skattesänkningarna och kravet på ”en budget i balans” (som Buchanan också tyckte var viktigt) blev utrymmet för välståndssatsningar ännu mindre, vilket motiverade stegvisa nerskärningar för exempelvis skolor och sjukvård, som därmed fungerade sämre och gjorde privata lösningar mer attraktiva.

Buchanans tänkande var strategiskt. Då MacLean i sin bok följer hur denna strategi växte fram anklagar nyliberaler henne för konspiratoriskt tänkande. Men att påstå att nyliberalismen har en politisk strategi kan inte jämställas med konspirationstänkande. Att ha en strategi är naturligt för en politisk rörelse. När en sådan arbetas fram är det nödvändigt att förstå vad motståndarna har för planer och hur de agerar. Därför bör vänstern inte låta sig vilseledas av att nyliberalerna kallar boken Democracy in Chains för konspiratorisk utan själv läsa och avgöra om den känner igen strategin. Och framför allt måste vi diskutera vilket samhälle vi vill ha och vilken strategi vi tror är lämplig. Den strategin och målet för den, bör vi till skillnad från nyliberalerna inte behandla som en affärshemlighet, utan diskussionen bör föras öppet. <<

1 Per Molander var på 1990-tlaet huvudsekreterare för kommissionen som leddes av Assar Lindbeck.
2 José Piñera (bror till den nuvarande presidenten Sebastian Piñera) blev Pinochets socialminister. Han förbjöd nationella fackföreningar och privatiserade skolor och pensioner. Riksdagens pensionsgrupp besökte honom och hämtade inspiration.

Artikelförfattare
Kerstin Eldh är pensionerad läraresom tidigare jobbat över 20 år på Kvarnby folkhögskola.