Från Brysselbyråkrati till
näringslivs-nätverk?

Från vitt skilda politiska positioner kritiseras EU ofta för bristande demokrati och tungrodd byråkrati. Kritiken riktas bland annat mot expertstyret i Bryssel och dess krångliga och otillgängliga administrativa och juridiska processer. Men frågan är om byråkratin i sig egentligen är ett så stort problem som det utmålas eller om en av EU:s främsta lösningar på byråkratiöverskottet – det som brukar kallas för nätverksstyrning – är ett ännu större demokratiskt hot genom sin marknadstillvända karaktär? I den här texten diskuterar Vanja Carlsson byråkrati som styrform med utgångspunkt i kritiken av EU och dess administrativa apparat.

Byråkrati som styrform är den absolut mest framträdande modellen för offentlig sektor under 1900-talet. Byråkratin har beskrivits som en grundpelare i moderna samhällen och som grundläggande för den kapitalistiska utvecklingen. Det byråkratiska organisationsidealet härleds vanligtvis till sociologen Max Weber som utvecklade teorier om målrationella organisationer och konstaterade att dessa i huvudsak kännetecknas av:
– tydlig horisontell arbetsfördelning och specialisering
– tydliga regler, procedurer och mål
– hög grad av skriftlig administration i syfte att möjliggöra kontroll
– hierarki med klart definierade ansvarsområden.

Kritik av byråkratin som styrform är kanske lika gammal som fenomenet själv. Byråkratin har kritiserats för sin tröghet och stelbenthet. Den har också anklagats för att lägga sig i, och samtidigt att vara likgiltig inför, människors privatliv. Det har också riktats bärande kritik som innefattar försök till nya lösningar på samhälleliga styrningsproblem.

När byråkratiska processer inte upplevs leda till den effektivitet som beskrivs i idealtypiska byråkratiska organisationsmodeller uttrycks en misstro mot byråkrater och den låga graden av ansvarighet och transparens.

I kritiken mot byråkrati finns ett ofta återkommande antagande om att dess kännetecken står i ett direkt motsatsförhållande till förändring. I en sentida kritik utifrån feministiska perspektiv betonas denna utgångspunkt och huvudargumentet är att styrning präglad av tydliga hierarkier omöjliggör arbete för jämlika sociala relationer. Här betonas att byråkratins upptagenhet vid hierarkier, rationalitet och expertis förhindrar progressivitet och en utveckling mot ökad jämställdhet. Byråkratin som maktordning antas alltså motverka demokrati i såväl konkret som principiell mening och den hierarki som en byråkratisk organisation innefattar antas återskapa ojämlikhet på både organisations- och samhällsnivå. Genom att skapa åtskillnad institutionaliseras olikhet och ojämlikhet, och en ojämn fördelning av resurser och arbetsuppgifter legitimeras. Den feministiskt grundade kritiken efterfrågar mindre regelstyrning, mer flexibilitet och fler situationsanpassade beslut och bedömningar. I denna kritik betraktas de offentliga institutionernas byråkrati också som närmast helt igenom anti-politisk eftersom konflikter i en byråkrati betraktas som tillfälliga avvikelser vilka bör elimineras med hjälp av administrativa tekniker. Kritiken bygger på ett antagande om att politik handlar om sociala relationer och att det politiska förutsätter närhet, erkännande av konfliktdimensioner och en omsorg om andras erfarenheter, vilket förhindras av byråkratins grundläggande utformning. Byråkratin isolerar och separerar människor från varandra genom regelstyrda roller och administrativa procedurer. På så sätt verkar byråkratiska processer inskränkande på sociala relationer och på den politiska sfären.

Nätverksstyrning som alternativ?
Nätverksstyrning framhålls generellt i såväl politiken som i styrningslitteraturen som byråkratins motsats. Inom denna styrform deltar och samverkar representanter från samhällets olika sektorer i beslutsfattande och genomförande av politik. Nätverken antas vara horisontellt arrangerade och präglade av samarbeten och konsensus mellan ömsesidigt beroende aktörer. Nätverksstyrning betraktas som mer flexibel och effektiv än byråkratisk styrning. På EU-nivå har det bland annat varit till nätverksstyrningen som man har vänt sig för att undvika en alltför byråkratisk struktur. Även om EU utgör en enorm administrativ apparat så styrs samtidigt flera politikområden, framför allt inom det sociala området och däribland jämställdhetspolitiken, genom icke-bindande bestämmelser såsom rekommendationer eller resolutioner. Även styrning genom ekonomiska incitament – med en betoning på frivilligt deltagande – är vanligt. Den här formen av styrning används för att påverka medlemsstaterna i socialpolitiska frågor utan att utmana deras autonomi. Genom att en stor del av exempelvis arbetsmarknads-, utvecklings-, och jämställdhetspolitiken styrs genom överenskommelser mellan samarbetande partnerskap och nätverk legitimeras styrningen ofta utifrån ett demokratiperspektiv.

Nätverksstyrningens generella intåg framställs i såväl offentliga debatter som i forskning som en lösning på flera olika styrproblem. Den lyfts bland annat fram som en möjlighet för exempelvis EU att, trots begränsade befogenheter, involvera aktörer i genomförandet av politiska målsättningar. Den framställs också som en lösning på den allmänna kritik som riktats mot att en byråkratisk styrning är krånglig, trög och inhuman.

Samtidigt går det att ifrågasätta huruvida nätverksstyrning utgör ett reellt brott med byråkratins effektivitets- och jämlikhetsproblem. Frågan är om det inte skapar ännu större demokratiska problem? De nätverk som EU förespråkar inkluderar ofta näringslivet och principiella demokratiproblem uppstår omedelbart när privata aktörer deltar i den offentliga politikens beslutsfattande. Den politiska legitimiteten för nätverk förutsätter därutöver att deltagandet sker på lika villkor och utan inbördes hierarki. Forskningsstudier visar att kamouflerade former av informella hierarkier har en benägenhet att uppstå i nätverk som består av aktörer från olika sektorer. I den här sortens beslutsprocesser har de aktörer med störst ekonomiskt kapital större tolkningsutrymme än andra. Sociala frågor tenderar att hamna i skuggan av tillväxtfrågor som en konsekvens av detta ojämlika tolkningsföreträde. Det borde inte överraska någon att styrning som bygger deltagande på ekonomiska incitament och som involverar näringslivet i beslutsfattandet tenderar att prioritera tillväxtperspektiv och tränga undan sociala värden. Styrning genom ekonomiska incitament förutsätter att det finns ekonomiska intressen och att dessa intressen företräds av aktörer i nätverket. Om det är demokratin vi vill skydda behöver vi därför förhålla oss kritiskt till hur nätverksstyrningen fungerar i praktiken.

En central kritik mot byråkrati är att ju högre grad av formella och administrativa system, desto högre grad av innehållslig irrationalitet. I det ofta karikerade extremfallet blir byråkratin ett system som bara arbetar för sin egen fortsatta existens, bortkopplad från den politik den egentligen är satt att tjäna.

Men ställd i relation till nätverksstyrningen bär tvärtom den byråkratiska styrformen på en potential att leda politik i en annan, potentiellt mer radikal, riktning. Byråkratins egenskaper är till exempel särskilt gynnsamma för ett jämställdhetspolitiskt förändringsarbete i de situationer där det i ett utgångsläge saknas en legitimitet för jämställdhetsfrågor. Om det finns ett etablerat motstånd mot jämställdhet kan byråkratins hierarkier och tydlighet möjliggöra att ett jämställdhetsarbete överhuvudtaget kan etableras. Sannolikt främjas generellt politiska frågor som rör informella maktrelationer av en explicit byråkratisk styrning.

Byråkratin som organisationsform medför alltså inte per automatik att byråkratiska processer, såsom kontroll och regelefterlevnad, tränger undan substantiella aspekter av politik. Även om det är troligt att hierarkiska organisationer i många fall återspeglar samhälleliga hierarkier, vilket är ett bärande element i den feministiskt grundade kritiken, så kan en hierarkisk organisering också främja ett jämställdhetsarbete som utmanar etablerade idéer om kön och makt. En byråkratisk organisation eller administration återskapar inte på egen hand de strukturer av över- respektive underordning som existerar i samhället. Däremot är de hierarkier som skapas i nätverk mindre synliga, mer informella och därför också svårare att kontrollera, kritisera och motverka. Vi måste vara klarsynta när vi kritiserar EU-byråkratin. EU:s nätverkslösning har ökat den privata sektorns inflytande över den offentliga politiken och det är ett långt större demokratiskt problem än mängden pappersarbete eller antal tjänstemän i Bryssel. <<

Artikelförfattare
är doktor i offentlig förvaltning.
Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet.